Infrastruktura

Infrastruktura_7_8_2015-24

Prawo potrzebuje odważnych

Brak całościowej wizji systemu transportowego, doraźne specustawy zamiast kompleksowego działania, niewłaściwy podział ryzyka między wykonawcą a inwestorem oraz długotrwałe procedury to tylko niektóre z przyczyn nieefektywnego zarządzania inwestycjami w sektorze transportu. Jak to zmienić? Tu potrzeba śmiałych decyzji strategicznych i odwagi w stosowaniu prawa – diagnozują specjaliści.

Raport określający kierunki dostosowania przepisów prawnych do wymagań efektywnego zarządzania inwestycjami na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju przygotował zespół z Katedry Transportu Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie pod kierownictwem dr. Michała Wolańskiego. Dokument ma szanse stać się przełomowym w podejściu do diagnozowania problemów – zasadniczo nie ujawnia wad w konstruowaniu przepisów prawnych, ale wskazuje na czynnik ludzki, jako głównego winowajcę.

Co powoduje niską efektywność w zarządzaniu? Brak kompleksowego i rozłożonego w czasie planowania, niemoc urzędników powodowana biurokracją, a także brak oparcia na kompetencjach inżynierów kontraktu oraz zachowawcze stosowanie przepisów prawa zamówień publicznych. Obawa przed kontrolą i popełnieniem błędu zakłóca nie tylko strategiczne myślenie, ale nawet zdroworozsądkowe podejście do realizacji bieżących zadań.

Późne planowanie i zła jakość dokumentacji

Jak czytamy w raporcie, główną przyczyną nieefektywności i nieskuteczności procesu inwestycyjnego w przypadku infrastruktury transportowej jest nadmierne skracanie fazy przygotowania inwestycji. Powodem jest rozproszenie kompetencji na poziomie planowania strategicznego i zbyt późne planowanie na szczeblu międzygałęziowym.

– Skutkiem takiej sytuacji jest stan prawny oparty na specustawach, tworzonych w układzie gałęziowym – nieprzejrzystych, ulegających częstym zmianom i nie zawsze skutecznych, zwłaszcza w transporcie kolejowym – zauważa M. Wolański. – Ponadto ważną przyczyną systemową jest niewystarczająca koordynacja rozwoju sieci transportowej i planowania przestrzennego, zwłaszcza w kontekście ochrony przed hałasem. W efekcie na cele mieszkalne przeznaczane są tereny o niskiej atrakcyjności, położone przy drogach, liniach kolejowych oraz lotniskach, z daleka od węzłów czy przystanków, zaś prawo nakłada kosztowny obowiązek ich ochrony przed hałasem, nawet jeśli nie będą one zabudowane lub jeśli koszty ochrony przekraczają wartość nieruchomości – dodaje.

Główną przyczyną opóźnień na etapie planowania inwestycji wskazaną w raporcie jest zła jakość dokumentacji projektowej, w tym środowiskowej. Skutkuje to nie tylko spóźnieniami, ale również roszczeniami wykonawców, a także nadmiernymi kosztami budowy i eksploatacji inwestycji.

Najniższa cena to efekt strachu

Jednym z kluczowych problemów pozostaje wybór wykonawcy w oparciu o najniższą cenę. To bezpośredni skutek obaw zamawiających przed wykorzystywaniem kryteriów jakościowych w przetargach, mimo że nie ma ku temu przeciwwskazań prawnych. Wiąże się z tym jeszcze jeden problem. Twórcy raportu wskazują na marginalizację roli inżynierów kontraktu oraz brak skutecznej formuły wyboru usług o charakterze intelektualnym.

– Wykonawcy tych usług wybierani są głównie z wykorzystaniem kryterium najniższej ceny. Praktyka ta w nikłej mierze wynika z ograniczeń ustawowych – ocenia M. Wolański – Prawo zamówień publicznych umożliwia wprowadzanie pozacenowych kryteriów wyboru ofert w różnych formułach zamówienia: przetargu ograniczonym, nieograniczonym, a także w innych formułach takich jak umowy ramowe czy negocjacje z ogłoszeniem.

Wolański zaznacza, że praktyka pokazuje iż niektórzy zamawiający, np. MIiR, zlecają prace o charakterze intelektualnym, oceniając głównie kryteria pozacenowe, i często decydują się na wybór droższej, lecz lepszej oferty.

– Niemniej jednak – jak wskazywali respondenci również z sektora publicznego – wybór droższej oferty w oparciu o kryteria pozacenowe wiąże się z koniecznością długotrwałych wyjaśnień w razie kontroli, które w przypadku dużych inwestycji finansowanych ze środków unijnych są praktycznie pewne. Stąd też wybór oferty z najniższą ceną jest, z punktu widzenia urzędnika, rozwiązaniem bezpiecznym  – wskazują autorzy opracowania.

Ryzyko nadmiernie obciąża wykonawcę

Niewłaściwa konstrukcja współpracy między zamawiającym a wykonawcą to kolejna bolączka podmiotów zaangażowanych w proces inwestycyjny. Dotyczy przede wszystkim ryzyka wynikającego z ujawnianych rozbieżności między stanem faktycznym a dokumentacją, długotrwałych uzgodnień z organami administracji publicznej czy choćby wzrostu cen, powodowanego sytuacją makroekonomiczną. Ryzyko nadmiernie obciąża wykonawcę. Skutki? Osłabienie popytu rynkowego na zamówienia publiczne ze strony lokalnych firm.

–  W praktyce założenie, że wykonawcy będą zdolni do zarządzania ryzykiem poprzez jego wycenę i uwzględnienie w cenie ofertowej, okazało się utopijne – ocenia M. Wolański. – Zwłaszcza polskie firmy oraz mniejsze podmioty zagraniczne nie miały możliwości rozproszenia ryzyka, co w efekcie doprowadziło je do bankructw i w konsekwencji opuszczenia placu budowy.

Takie przypadki odnotowano głównie w sektorze infrastruktury drogowej. Wiązało się to z kosztami dla skarbu państwa z tytułu roszczeń podwykonawców, w związku z solidarną odpowiedzialnością inwestora.

– Do tego dochodziły koszty opóźnień i dodatkowych postępowań przetargowych, a także roszczenia sądowe wykonawców. Podobne ryzyko występuje w transporcie kolejowym, gdzie opuszczenie przez wykonawcę placu budowy powoduje jeszcze większe koszty zewnętrzne, ze względu na inwestycje „w starym śladzie” oraz ryzyko finansowe, z uwagi na kończącą się perspektywę finansową. Co gorsza, zjawisko to może znacząco zwiększać wolumen kosztów niekwalifikowalnych, pokrywanych ze środków krajowych – wskazują autorzy raportu z SGH.

Potrzebna strategia i nowa specustawa

Wnioski z raportu są radykalne dla całego systemu planowania i podejścia do tworzenia prawa regulującego proces inwestycyjny w sektorze transportu. Autorzy rekomendują powołanie jednostki planującej strategiczne inwestycje transportowe, która ma uczestniczyć w pracach z zakresu planowania przestrzennego i naprawy procesu inwestycyjnego. Niezbędne jest również stworzenie centralnie uzgodnionych wzorów dokumentów, które wyznaczą ramy współpracy inwestorów z wykonawcami prac projektowych i budowlanych oraz z inżynierami kontraktu, a także przyjęcie nowej specustawy korytarzowej.

– Specustawa korytarzowa ma umożliwić realizację obu typów inwestycji zarówno w reżimie decyzji na kształt ZRID, jak i w trybie klasycznym. Jednocześnie powinna dopracować relację między ZRID i decyzją środowiskową w przypadku ich zmian, które są naturalnym efektem procesu projektowania budowlanego – czytamy w rekomendacjach.

Na liście najpilniejszych zmian jest również stworzenie nowego mechanizmu wyboru wykonawców, likwidacja sprzeczności między decyzjami administracyjnymi oraz nowe wytyczne dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Marzena Zbierska